신재민 폭로 논란···적자국채와 세계잉여금이 뭐길래

신재민 “불필요한 적자 국채 발행 강요받았다” 주장

기재부 “추경 재원 확보 위해 세계잉여금 규모 키워”

전문가 “세수 등 고려해 결정···청와대와 협의 당연”

청와대가 적자 국채 발행을 강요한다고 폭로한 신재민 전 기획재정부 사무관이 1일 고려대 재학생·졸업생 인터넷 커뮤니티인 고파스에 증거 자료를 올렸다. 사진 =고파스 캡처

적자국채 추가발행 압박 논란을 둘러싸고 신재민 전 기획재정부 사무관과 기재부의 공방이 가열되고 있다. 이번 논란의 핵심은 2017년말 적자국채를 발행할 필요성이 있었는지 여부다.

신재민 전 기획재정부 사무관은 지난달 30일 “정무적 판단 때문에 불필요한 적자 국채 발행을 강요받았다”고 폭로했다. 2017년 11월 정부가 1조원 규모의 국채 ‘바이백(조기상환)’을 취소하고 적자국채 발행을 결정하는 과정에서 청와대가 부당하게 압력을 행사했다고 주장했다.

신 전 사무관은 2017년에 국가채무 비율을 줄여놓으면 문재인 정부에 부담이 되기 때문에 청와대가 적자국채 발행을 압박하는 이해하기 어려운 일이 벌어졌다고 주장했다.

정부는 국채 업무에 대한 청와대의 강압적 지시가 있었다는 주장은 사실이 아니라고 반응했다. 구윤철 기재부 제2차관은 31일 정부서울청사에서 긴급브리핑을 열어 “적자 국채 추가발행 여부와 관련해 세수여건·시장상황 등 대내외 여건이 불확실한 상황을 감안해 기재부 내부는 물론 관계기관에서 여러 가지 대안이 제기됐고 치열한 논의 및 토론이 있었다”고 설명했다.

기재부 설명에 따르면 2017년 적자 국채 발행 한도 28조7000억원 중 남은 한도인 8조7000억원의 처리를 놓고 “4조원의 적자 국채를 발행해 세계잉여금으로 남기자”는 의견이 제기됐다고 한다. 그는 “논의 결과 기재부는 적자 국채를 추가 발행하지 않기로 의견이 모임에 따라 추가 발행하지 않기로 결정했다”고 덧붙였다.

그렇다면 적자국채와 세계잉여금이 뭐길래 이토록 논란이 되고 있는걸까.

해마다 정부와 국회는 예산을 짤 때 ‘예산 총칙’에 내년도 국고채 발행 계획을 담는다. 기존에 시장에 풀린 국채의 만기·조기 상환과 교체, 국세 수입만으로는 부족한 재정지출을 메우기 위해서다. 이 가운데 국세 수입과 재정지출의 차이를 메우기 위한 국채를 ‘적자국채’라고 부른다.

적자국채 발행은 국가채무를 증가시키지만, 그 덕에 늘어난 재정지출로 그만큼 국가경제가 성장할 수 있다. 그러면 국세수입이 또다시 늘어나고 그 돈으로 빚을 갚아 ‘재정의 선순환’으로 이어질 수 있는 것이다.

국회는 2017년 예산에서 적자국채 한도를 28조7000억원으로 정했다. 그해 10월까지 적자국채는 20조원만 발행됐다. 8조7000억원을 추가 발행한다고 해도 법적으로는 문제가 없었다. 이 가운데 4조원만 추가 발행하자는 주장이 청와대를 중심으로 유력하게 떠오르게 된다.

세계잉여금은 정부 예산을 초과한 세입과 예산 가운데 쓰고 남은 세출불용액(歲出不用額)을 합한 금액을 뜻한다. 재정 운용 결과 당초 예산상 목표로 잡았던 세수액(稅收額)을 초과해 징수되었거나 지출이 세출예산보다 적어 사용하지 않은 금액이 발생한 경우, 이 초과 징수된 세입과 쓰지 않은 세출불용액(歲出不用額)을 합한 금액을 말한다.

재정을 운용하다 보면 세금이 예상보다 더 걷힐 수도 있고, 지출이 당초의 세출예산보다 적어 돈이 남는 경우도 발생한다. 한국의 경우 ‘예산회계법’에 따라 정부의 모든 지출은 예산에 계상되어야만 가능하지만, 이 세계잉여금은 예산에 계상하지 않고도 쓸 수 있다는 특징을 가지고 있다.

그러나 국회의 동의 없이도 쓸 수 있는 대신, 국채의 원리금이나 차입금 상환 등 정부의 채무변제에 우선 충당해야 한다고 규정되어 있다. 예를 들어 1999년도 한국의 세계잉여금은 내국세 3조5000억원, 관세 3000억원 등 총 3조8000억원이 발생했는데, 이 가운데 국채 발행 감축에 2조5000억원이 쓰이고, 남은 금액은 국제통화기금(IMF) 한파로 타격을 입은 빈곤층의 생활지원에 사용되었다.

이러한 논란이 벌어지게 된 것은 실제로 2017년 당시 세수가 급증하면서 재정이 예상보다 좋아졌기 때문이었다. 기재부는 당초 2017년에 적자국채 28조7000억원을 발행할 계획이었으며, 10월말까지 20조원을 발행한 상태였다.

하지만 세수가 급증하면서 나머지 8조7000억원을 계획대로 발행할지를 놓고 청와대와 협의를 진행했다. 이러한 논의를 통해 국채 발행액을 4조원으로 축소했다. 기재부의 적자국채 발행 규모는 2016년에 국회에 제출한 국가재정운용계획의 한도 내에서 이뤄져 규정을 벗어나지 않았다.

다만 당시엔 세금이 예상보다 많이 걷혀 초과세수가 발생한 상황이었다. 이자 부담을 지면서까지 굳이 적자국채를 추가 발행할 필요가 있느냐는 주장이 나올 수도 있었던 것이다.

전문가들은 정부 재정은 당해연도 뿐만아니라 이후 경제상황과 세수 여건 등을 고려해 결정해야 하고, 이때 청와대와 협의할 수 있다고 주장한다.

문재인 정부는 ‘일자리 추경’(11조원·2017년 11월)과 ‘청년 일자리 추경’(3조8,300억원·2018년 5월) 모두 세계잉여금을 활용해 편성했다. 향후 경기하강 국면에 대응할 추경 재원을 미리 확보해두기 위해 적자국채를 발행해 세계잉여금 규모를 키웠을 수 있으며, 이는 정책적으로 가능한 판단이다.

2018년에 적자국채 추가 발행 없이 11조원 규모의 일자리 추경을 편성할 수 있었던 것도, 2017년에 적자국채를 발행해 세계잉여금을 확보했기 때문에 가능했다. 그해 경제활성화를 위해 추가경정예산을 편성했고, 2018년에 재정 확대정책을 펴나가겠다는 것이 청와대의 구상이었다.

한 재정 전문가는“적자국채를 발행할 때 청와대와 기재부가 논의를 하는 것은 당연한 것"이라며 “적자국채 논의 과정에서 국가채무비율을 고려해야하나, 이듬해 추가경정예산(추경) ‘실탄’을 확보하기 위한 목적으로 추정하는 게 합리적”이라고 설명했다.